Tutela giudiziaria
“Amministratore di sostegno: un’opportunità per il territorio di tutelare la qualità della vita e i diritti della persona disabile”
Pisa, 11 e 15 novembre 2006
Sintesi
A cura di :
Dott. Michele Costa
Dott. Matteo Mancini
1. Una breve premessa: quanto è conosciuta nella collettività la figura dell’amministratore di sostegno?
2. Un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
3. Una rivoluzione degli istituti tutelari.
4. L’assistenza di un legale è necessaria?
5. L’amministrazione di sostegno nella realtà giuridica pisana.
6. Progetto giuridico e progetto di vita.
7. Cenni al ruolo dei Servizi Territoriali.
8. Brevi cenni sul Tribunale per i Diritti dei Disabili.
9. Un’indagine circa i servizi collegati all’amministrazione di sostegno.
10. C’è bisogno di…
1. Una breve premessa: quanto è conosciuta nella collettività la figura dell’amministratore di sostegno?
Sebbene la figura dell’Amministratore di Sostegno, come delineata dal Legislatore e dalla Giurisprudenza, assuma un’importanza di primo piano per fronteggiare le situazioni di non autosufficienza più disparate, si deve registrare attualmente una scarsa conoscenza dell’istituto da parte della popolazione.
Anche in ambito giornalistico si parla e si è parlato poco di Amministratore di Sostegno; sino ad oggi il dibattito sulle potenzialità del nuovo istituto giuridico e sulle possibilità applicative dello stesso, si è sviluppato soprattutto in contesti specifici tecnico-giuridici.
2. Un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
La Legge 9 gennaio 2004, n. 6 con l’istituito dell’amministrazione di sostegno ha creato uno strumento finalizzato all’assistenza della persona non autosufficiente.
Risulta chiarissima la volontà del legislatore di consentire ad una figura giuridicamente riconosciuta la possibilità di porre in essere un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
Proprio dalla dizione utilizzata si capisce come il ruolo dell’Amministratore di Sostegno non sia meramente tecnico-patrimoniale, cioè esclusivamente finalizzato alla cura degli interessi economici della persona, ma riguardi, a pari merito, anche gli interessi personali.
D’altro canto la grande portata applicativa dell’istituto giuridico già si evince dal tenore letterale dell’art 1 della legge: “ La persona che, per effetto di una infermità ovvero di una menomazione fisica o psichica, si trova nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi, può essere assistita da un amministratore di sostegno, nominato dal giudice tutelare del luogo in cui questa ha la residenza o il domicilio.”
Il Prof. Paolo Cendon, che è il padre di questa legge, ha sottolineato un concetto di assoluta verità: “la legge introduce un soffio antropologico ispirato al diritto mite ed è finalizzata a scolpire intorno al soggetto un vestito su misura”.
Soffio antropologico nel senso che l’Amministrazione di Sostegno “limitando chirurgicamente” la capacità di agire della persona si dimostra in perfetta coerenza con le esigenze di tutela della dignità della persona umana e rappresenta il risultato di un approccio ponderato al diritto capace di dare efficace protezione senza eccessiva invasione della sfera giuridica ed etica dell’individuo.
Il ruolo dell’associazionismo e del Terzo Settore si è dimostrato ancora una volta di rilievo per la promozione dell’istituto e quindi per la realizzazione di momenti di sensibilizzazione della collettività, in una logica di continuazione nell’attività di tutela di interessi diffusi.
Continuazione perché anche la Legge 4/2006 è stata fortemente voluta e promossa dalle Associazioni, sempre più preoccupate degli effetti eccessivamente invasivi e limitanti dell’interdizione.
3. Una rivoluzione degli istituti tutelari.
Senza dubbio la legge è anche il frutto di un cambiamento socio culturale che ha coinvolto anche la cultura giuridica. Un’ evoluzione dell’etica ha portato la persona disabile ad uscire dalla segregazione per trovare, con il supporto degli enti locali e dei servizi in generale, effettivi momenti di integrazione nella scuola, nel lavoro, nello sport, nel turismo, integrazione che, grazie all’amministrazione di sostegno oggi può essere realizzata anche in ambito giuridico.
Al contrario, prima della riforma in discussione, l’interdizione ha senza dubbio favorito l’isolamento della persona. Essa, infatti, in non pochi casi si è tradotta nella vera e propria “morte civile” dell’interdetto.
Certo il vecchio istituto ha avuto la sua utilità, nessuno lo mette in dubbio, ma è anche vero che in non poche occasioni i suoi effetti si sono dimostrati eccessivi, e l’eccesso di tutela a volte si può trasformare in prevaricazione del diritto.
Se Interdizione significa perdita totale della capacità di agire, con l’Amministrazione di Sostegno la capacità è soltanto limitata in maniera proporzionale alle effettive condizioni della persona.
Inoltre la limitazione non deriva da rigide disposizioni astratte ma da quanto è contenuto nel decreto di nomina del Giudice Tutelare.
Si parla pertanto di “progetto personalizzato” perché predisposto sulla base delle esigenze del caso concreto, progetto che deve essere definito dal giudice.
Anche la nozione di “progetto” sembra avere maggiore attinenza con le ipotesi caratterizzate dalla non autosufficienza, si parla infatti di progetti individualizzati per l’integrazione scolastica, per l’integrazione lavorativa, per l’integrazione sociale, di progetto per la vita indipendente; grazie alla Legge 6/2004 è possibile parlare di progetto giuridico che sotto questa forma meglio si presta ad essere integrato con il progetto di vita.
La limitazione dell’incapacitazione risultante appunto da un progetto personalizzato consente alla persona di non perdere ogni contatto con la società, poiché il beneficiario può compiere da solo tutti gli atti per i quali il decreto di nomina non preveda l’intervento dell’amministratore di sostegno.
La legge quindi ha realizzato una vera e propria rivoluzione degli istituti tutelari dotando la società di una marcia in più nella protezione dei soggetti deboli; manca ancora una cosa: l’eliminazione dell’interdizione dall’ordinamento.
La permanenza del vecchio istituto, sebbene rivisto e rimodulato, resta solo a fuorviare i magistrati, erroneamente convinti che l’opportunità di interdire il soggetto residui ancora nei casi più gravi, e fomenta le sacche di resistenza all’applicazione della nuova disciplina creando disparità di trattamento a seconda del Tribunale adito.
In alcuni Tribunali, infatti, sono ancora numericamente prevalenti le sentenze di interdizione, mentre in altri il ricorso al vecchio istituto è divenuto sempre più sporadico.
Nell’attesa che una nuova epocale riforma venga varata dal legislatore sarà opportuno tenere presente che il criterio di competenza è quello della residenza o del domicilio del ricorrente, quindi attraverso un cambio del primo o della seconda si potrebbe presentare il ricorso presso quei tribunali che si dimostrano più propensi a ricorrere al nuovo istituto.
4. L’assistenza di un legale è necessaria?
Altro problema di notevole importanza riguarda la necessità o meno di interpellare un avvocato per la redazione del ricorso e per l’assistenza durante la procedura.
Dalla legge non si evince la necessità di avvalersi della difesa tecnica ed anche la giurisprudenza si dimostra costante nel concludere che ai fini della nomina dell’amministratore di sostegno il patrocinio del legale non sia necessario.
La procedura di nomina si ascrive infatti all’ambito della volontaria giurisdizione in cui le parti possono agire personalmente in giudizio.
Tuttavia in alcuni tribunali è arbitrariamente richiesto l’intervento dell’avvocato ed anche ciò implica delle disparità di trattamento a seconda dell’area geografica di appartenenza della persona.
5. L’amministrazione di sostegno nella realtà giuridica pisana.
Finora presso il Tribunale di Pisa sono state effettuate circa un centinaio di nomine, alcune delle quali hanno riguardato anche casi di incapacità totale.
Dal punto di vista dei soggetti nominati amministratori di sostegno sino a questo momento la scelta è ricaduta soprattutto tra i parenti stretti, ovvero, per i casi in cui la situazione patrimoniale si è mostrata particolarmente complessa, tra professionisti di provata competenza.
Il Tribunale di Pisa non ritiene necessario l’intervento dell’avvocato, peraltro la cancelleria della volontaria giurisdizione mette a disposizione un apposito modulo di richiesta.
Purtroppo non si va esenti dalle difficoltà di organizzazione e dal sovraccarico di cause iscritte a ruolo, l’attività istruttoria del Giudice Tutelare, per questi motivi, molto spesso è ridotta al minimo indispensabile, sarebbe auspicabile, pertanto, la creazione di un ufficio del Giudice Tutelare che non sia gravato da ulteriori competenze.
Ulteriore orientamento del Tribunale di Pisa riguarda i trattamenti sanitari, nelle ipotesi in cui la persona sia parzialmente capace non è auspicabile che l’Amministratore di Sostegno sia investito del potere di prestare il consenso per il trattamento terapeutico. Ciò è stato richiesto in sede di ricorso ma sino ad oggi non è mai stato concesso.
All’amministratore è stata invece riconosciuta la possibilità di fissare il domicilio dell’assistito.
Qualcuno ritiene che l’Amministratore di Sostegno possa essere nominato anche in quelle situazioni caratterizzate dal basso livello culturale dell’assistito, ad es. analfabetismo ed emarginazione sociale.
Si ritiene auspicabile la maggiore responsabilizzazione dell’Amministratore di Sostegno anche al fine di alleggerire il carico di lavoro del Giudice Tutelare.
Il ricorso una volta depositato presso la cancelleria della volontaria giurisdizione deve essere notificato ai parenti; per evitare di procedere a troppe notifiche, comunque, è ammesso il ricorso congiunto attraverso la sottoscrizione del modulo anche da parte degli altri parenti che ai sensi di legge debbono essere informati della procedura attraverso la notifica. Essa, peraltro, deve essere effettuata dagli ufficiali giudiziari presso il tribunale adito.
6. Progetto giuridico e progetto di vita.
E’ assolutamente necessario che la Legge 6/2004 sia adeguatamente finanziata: attraverso questo strumento, infatti, risulta oggi più che mai possibile realizzare veramente un approccio individuale e graduabile a fronte della non autosufficienza.
Il progetto giuridico personalizzato deve essere integrato con il progetto di vita della persona contenente gli aspetti riabilitativi e sociali che devono essere allineati e coerenziati con quelli giuridici. E’ opportuno che l’Amministratore di Sostegno divenga anche un consigliere non solo un rappresentante legale.
Il coinvolgimento dei Servizi Sanitari e del Terzo Settore appare imprescindibile poiché il supporto dell’Amministratore di Sostegno necessita di essere coordinato con gli altri servizi afferenti al sistema integrato.
Il progetto giuridico ed il progetto personale devono essere integrati in modo che risulti un unico progetto assistenziale onnicomprensivo di tutte le esigenze della persona.
Il Giudice Tutelare potrebbe concertare le due sfere anche sulla base degli ampi poteri istruttori e di disposizione che gli vengono riconosciuti dalla legge.
Nulla toglie che siano i familiari ad informare adeguatamente il giudice circa il progetto di vita che è stato elaborato nelle competenti sedi, cioè quelle afferenti ai servizi socio-sanitari.
Risulta opportuno pianificare e realizzare strumenti di facilitazione per l’integrazione tra progetto giuridico e progetto di vita. In tale prospettiva si potrebbe auspicare la definizione, attraverso appositi protocolli, di momenti di coordinamento tra enti pubblici e magistratura.
7. Cenni al ruolo dei Servizi Territoriali.
La priorità strategica dei servizi è quella di investire sempre di più sulla non autosufficienza. In questa logica lo strumento si colloca tra quelli di assistenza duratura finalizzati anche al “dopo di noi”.
Compito dei servizi territoriali e del terzo settore è quello di realizzare strumenti di formazione e orientamento, funzioni prioritarie e tanto più efficaci quanto più vengano localizzate in punti accessibili per la popolazione.
A questo proposito i Punti Unici di Accesso hanno già facilitato e potranno ulteriormente facilitare la diffusione dell’amministrazione di sostegno.
Non dobbiamo dimenticare che il servizio sociale svolge un ruolo importante anche in relazione all’impulso alla procedura di nomina, è previsto infatti che i servizi siano tenuti ad effettuare la segnalazione.
Anche le azioni rivolte a questa facilitazione e quelle finalizzate a sostenere gli amministratori di sostegno nello svolgimento dei loro compiti possono essere inserite nella programmazione zonale dei servizi socio-sanitari.
Il processo dovrà essere alimentato con il metodo della programmazione partecipata.
8. Brevi cenni sul Tribunale per i Diritti dei Disabili.
Il Tribunale per i Diritti dei Disabili è nato nel 1999 con lo scopo di emettere pareri che possano costituire un ausilio ed un supporto tecnico-giuridico per le persone disabili e le loro famiglie in generale e per i giuristi, magistrati ed avvocati che si trovano ad affrontare questioni inerenti alla disabilità.
Il funzionamento del tribunale prevede la convocazione di sessioni alle quali sono demandate diverse questioni giuridiche.
Una sessione ha avuto ad oggetto anche alcune tematiche attinenti all’istituto dell’amministrazione di sostegno, in particolare la sessione ha costituito un interessante ambito di riflessione giuridica sui seguenti argomenti:
– Rapporti tra amministrazione di sostegno ed interdizione;
– Indipendenza dal patrocinio di un avvocato;
– Problematiche inerenti alle notificazioni;
– Conversione di interdizione ed inabilitazione in amministrazione di sostegno.
9. Un’indagine circa i servizi collegati all’amministrazione di sostegno.
L’IRS, Istituto per la Ricerca Sociale di Milano, in collaborazione con la Regione Toscana, al fine di predisporre le basi scientifiche per l’avvio della sperimentazione dell’Ufficio di Tutela, contemplato dalla Legge Regionale, Regione Toscana 41/2005, ha effettuato una ricerca a livello nazionale avente ad oggetto i servizi dedicati alla figura dell’amministratore di sostegno.
Il gruppo di lavoro, che vede come parte attiva anche l’Amministrazione Comunale di Firenze, ha rilevato una diversa gamma di attività dedicate, di cui si propone una schematica enumerazione:
– servizi di informazione e consulenza on-line > siti web che contengono informazioni sulla figura dell’Amministratore di Sostegno. I siti in cui si tende a dare maggior spazio all’istituto sono quelli dedicati alla disabilità, meno forbiti di nozioni ed informazioni sono invece i siti dedicati agli anziani;
– servizi di consulenza giuridica;
– corsi di formazione > sono stati promossi da associazioni di volontariato con la compartecipazione di enti locali e sono stati rivolti alla formazione degli associati, altri corsi sono stati promossi da agenzie formative, generalmente si è trattato di corsi di breve durata articolati in 3-4 incontri ed a carattere prettamente giuridico-patrimoniale.
– si deve segnalare che nelle attività esaminate l’aspetto del collegamento con la rete dei servizi è rimasto in secondo piano.
– Corsi di formazione sono stati organizzati per operatori dei servizi sociali, nonché per avvocati e commercialisti.
– Sportelli informativi > con diversa conformazione: sportelli dedicati, sportelli di consulenza giuridica generale, sportelli di segreteria sociale generale; appartenenti sia al Terzo Settore che alle Istituzioni.
– Convegni e seminari > di carattere prettamente tecnico-giuridico
– Registri degli Amministratori di Sostegno > poco diffusi, in genere vi sono due tipi di elenchi: comunali o associazioni di comuni. Riscontrati anche elenchi pubblici di professionisti specializzati.
– Tavoli interistituzionali.
Per il momento tali iniziative sono abbastanza occasionali, non si tratta di servizi stabili; relativamente ai progetti promossi dalle associazioni del Terzo Settore e partecipati da Enti Pubblici si registra una maggiore operatività delle Associazioni di tutela dei disabili, che si presentano come maggiormente strutturate.
Le iniziative sinora promosse sono rivolte per lo più ad Amministratori di Sostegno potenziali, si registrano scarse iniziative a supporto degli amministratori già nominati.
10. C’è bisogno di…
Relativamente agli interventi in sede locale si auspica lo sviluppo di collegamenti tra servizi e comunità. In questa prospettiva si reputano necessari:
– punti informativi
– punti di contatto tra cittadino e servizi del territorio;
– punti di accesso globale
– difesa civica.
Obiettivi principali:
– diffusione della conoscenza dell’istituto nella collettività
– creazione di servizi di supporto che possano prestare assistenza durante la procedura
– formazione
– sostegno degli amministratori di sostegno durante lo svolgimento delle loro attività.